民主党派民主监督的实践探索——以民营经济发展政策落地调研为例

来源:农工党菏泽市委  时间:2020-10-27 10:17:00

中国共产党领导下的民主监督是民主党派一大重要职能。各民主党派在中国共产党领导下进行参政议政、民主监督、政治协商,在促进国家治理和社会进步方面发挥了实际作用。习近平总书记多次作出关于民主监督的阐述。在中共中央统战工作会议上,他强调,应探索有效形式,从制度层面保障和完善参政议政、民主监督。
中共菏泽市委近年来,按照中国特色社会主义政党的要求,大力支持各民主党派履行民营经济政策落实等专项民主监督职能。市委加强引领,创造条件,主动服务,持续助力民主党派开展民营经济民主监督。
尤其在2018年、2019年连续两年围绕促进民营经济发展政策落地开展专项民主监督,为发挥民主党派民主监督作用进行了有益的实践探索。
一、民主党派民主监督的实践探索
(一)2018年开展政务服务民主监督情况
2018年5月,为落实中央省市、市支持非公有制经济发展的政策,中共菏泽市委统战部协调资源,创新方式,抽调民主党派、工商联及无党派代表人士共32人,组成6个专题调研组,深入走访市直部门及7县4区,开展菏泽市市县两级政务服务情况民主监督调研,发放调查问卷101份,访谈调查628人次,仅座谈会就召开了18场。梳理汇总了全市政务服务工作开展情况,形成了《我市政务服务情况调研报告》,报告围绕5个方面的工作提出问题15个、建议27条。该报告得到时任市委书记孙爱军、市长陈平的高度关注和专门批示,强调报告指出的问题是“放管服”改革的工作导向,要求认真研究落实,逐个解决,逐项落实,确保“一次办好”改革实现突破,取得实在成效。市政府采纳多项建议,尤其是在企业的设立及项目的审批方面推出诸多举措,取得显著效果,为落实“放管服”改革举措发挥了重要推动作用。
(二)2019年对民营经济发展政策落地情况开展专项民主监督情况
2019年5月,受中共菏泽市委统战部委托,农工党菏泽市委选择民营经济政策落地情况作为专项民主监督的内容,组成由市政协副主席、农工党市委主委黄秀玲为组长,经济、金融等领域骨干党员为成员的调研组,围绕民营企业市场准入、放管服改革落地、政策法规落实完善、融资难融资贵等问题开展专项民主监督调研。课题组历时2个多月,先后到定陶区、鄄城县实地走访调研,采取召开专题座谈会、发放调查问卷、深入企业摸查等形式,倾听各方呼声,收集意见建议,梳理出6个方面的问题,提出8个方面22条建议,形成《关于民营经济发展政策落地情况的调研报告》,为促进民营经济发展政策落实提供了重要参考。
(三)有关民营经济的信息采用和批示情况
反映社情民意信息是民主党派基层人员开展民主监督的方式。农工党菏泽市委连续3年成立“非公经济政策”课题小组,根据每年的研究主题,确立监督载体,制定监督方案,市委会领导带队参加调研,掌握一手情况,充分保障民主监督的质量,根据监督成果形成相关社情民意信息及提案,为决策提供重要参考。近年来,《关于规范和创新监管执法,进一步优化营商环境的建议》》等7篇促进民营经济发展的信息被农工党中央、山东省政协采用或转省有关部门,3篇关于促进民营经济政策落实的提案获市政协立案。
二、民主党派专项民主监督发挥作用的经验做法、存在问题和原因分析
(一)民主党派专项民主监督作用的发挥得益于制度的不断完善
近年来,围绕强化“放管服改革”、省委《支持非公有制经济健康发展十条意见》、《关于支持非公有制经济健康发展的实施意见》、“支持民营经济高质量发展35条”贯彻落实情况等工作,菏泽市紧扣“推动政策落实”的目标,持续开展促进民营经济发展政策落实方面的民主监督。在实践中注重利用和发挥党派优势,搭建与被监督部门联系、沟通并实施监督的平台,探索形成“党委引领、民主党派、职能部门参与、服务企业自主发展”的民主监督工作新格局,形成推动中小企业健康发展的合力,监督效能工作机制得到提升。中共菏泽市委从规范民主党派履行职能的形式、内容、程序、方法等方面入手,尤其加强了制度的健全和完善,《关于加强政党协商的实施意见》、《支持民主党派开展调研工作制度》等系列政策、配套制度发布实施,重大事项事先征求民主党派意见,重点工作和重大活动邀请民主党派参与配合,丰富了民主党派的履职实践,激发了监督活力。
(二)民主党派履行专项民主监督职能存在的主要问题
1、监督制度不够明确细致。“民营经济发展政策落地情况”的专项民主监督在全国范围内尚处于探索阶段,缺乏顶层设计,地方经验匮乏,对监督力量的组织、监督实施步骤等缺乏明确程序,导致“民营经济发展政策落地情况”民主监督工作的开展较为粗放,没有明确的规则标准,对具体的工作安排缺乏可深入性。
2、监督力度不足。目前民主党派民主监督工作机制尚不成熟,没有详尽的操作规程,运行机制不够流畅,导致监督不够深入。从“民营经济发展政策落地情况”的专项民主监督实践中,也显现出党派成员监督能力偏弱的问题。对“民营经济发展政策”落实情况缺乏深入的考察和理解,制约了监督作用的发挥。
3、缺少联动互动机制。在推动民营经济政策落实方面,缺少联动机制的顶层设计,对监督力量整合不足。党委政府部门、工商联、人大、政协等开展的非公经济专项工作与民主党派开展“民营经济政策落实情况”专项监督结合不紧密,造成不能集中优势、整合力量,发挥协同作用,推动落实有关政策措施。如工信局、工商联等单位在开展企业调研中能主动邀请民主党派一起参与,则能推动民主党派发挥民主监督作用。
(三)履行专项民主监督职能存在问题原因分析
1、认识理解不到位
虽然党委政府对加强民主党派工作越来越重视,但一般认为民主党派的职能主要就是参政议政,对民主监督的作用认识不足,认为民主党派是“参谋”“助手”,对“同事”的角色认识不到位。民主党派在对待“民营经济政策落实情况”监督工作时高度重视,第一时间召开专题会议,研究制定工作计划和调研方案,联系县区,深入基层、进入企业摸查、开展访谈。但因在民营经济政策制定、政策实施过程方面参与度不够,知情渠道有限,对政策信息的掌握了解不足,导致调研深入度不够,影响民主监督作用的发挥。
2、机制建设不到位
有关“促进民营经济政策落实”的监督机制不健全,特别是机制环境存在短板,导致民主党派在履行监督职能上缺乏着力点和把控力,难以在促进民营经济政策落实执行上发挥有力作用。一是从制度层面,缺乏制度规范保障。我国民主党派专项监督实践还处于探索阶段,还没有规范的民主党派专项民主监督工作制度,对被监督者的答复、反馈、责任人等方面没有具体办法和明确规定。二是从实践层面,作为一种非权力性政治监督,只有执政党足够重视民主监督,建立规范的程序、标准、制度,才能保证各环节顺畅运作,保障民主监督效果。
3、协商程序不明确
从开展民主党派民主监督的国家治理层面,我国协商程序机制长期存在的不成熟不完善的缺陷,没有形成规范有效的协同监督机制,由于没有协商程序的规范保障,民主党派在开展促进民营经济政策落实的民主监督中显得有心无力、势单力薄,无法形成有效互动,协同参与工信、发改等职能部门和工商联等社会团体的专题调研渠道受限,难以开展更专业、更有针对性的调研活动。加之民主党派机关人员少、经费紧张以及民主党派成员受本职工作所限,不易开展深层次的社会调研,导致民主监督刚性不足,监督缺乏连续性,影响监督实效。
三、提升民主监督效能促进民营经济政策落地的几点建议
健全中国共产党领导的民主监督体系是加强国家治理环节的需要,促进民营经济发展的民主监督为民主党派参与国家治理、强化监督履职提供了实践渠道。在贯彻新发展理念,服务经济社会发展改革大局的新形势下,应研究和完善民主监督的工作机制,做好制度配套和政策协同。建立健全民主党派在大政方针、法律法规、政策制定落实中的参与保障机制,形成长效程序化的制度,确保民主党派在服务经济社会发展中充分履职。
(一)建立完善组织保障机制
民主监督因缺乏明确程序,在实践中常表现为随意性和突发性监督,基层组织及民主党派成员在民主监督中显得尤为被动。因此从制度机制上寻求突破口,民主监督机制化、程序化、规范化、制度化的建设要求显得尤为迫切。
1、建立完善人员机构保障。落实落细政策支持,促进民营经济和中小企业健康发展,对稳定经济大局尤为重要。民主党派迫切需要建立促进民营经济发展的民主监督工作机构,评估政策影响,加强形势研判和建言献策,协同政策制定落实,为企业营造更加宽松的环境。但受限于人员编制少,地市级及以下基层组织内的民主监督机构设置基本空白,远不能满足专业化民主监督的需要。建议在人员极少的地市级民主党派适当增加机构编制,建立民主监督专门机构,健全制度机制,充分调动民主党派在制定落实经济政策中的积极主动性,以组织化的形式更有力有序开展监督。
2、强化专业人才队伍保障。加强统筹协调,增强民主党派干部培养的计划性、针对性。建议组织民主党派成员参加经济、金融、法律、理论等专业培训;结合民主党派干部工作实际,创造条件,通过丰富挂职锻炼、交流轮岗、实地调研等实践形式,营造持续多维度对民营经济、营商环境等进行深度观察调研的环境,多层次培养历练,切实提高干部“五种能力”,如通过司法、金融、财税、工信、商务、发改等基层部门的挂职锻炼,从实际操作层面,在法律、财税、金融等要素支持上,提出更高质量的建议,形成促进民营经济健康发展的有效合力。
3、加强民主监督的程序保障。建议加强顶层设计,建立民营经济发展的常态化监督机制,由党委定期召集,各民主党派有关成员、工商联、企业代表和有关职能部门参与,通过情况通报、协商座谈等方式,就民营经济相关政策、法律制定前、实施中,展开协商讨论,集思广益,破解发展难题,激活监督活力,提高政策实效。
(二)建立知情明政机制
建议党委制定《促进民营经济发展民主监督办法》,明确民主监督的对象、范围、程序等关键环节,创新党委政府主动公开、主动通报形式,做好重大政策出台背景说明,及时解读宣传支持民营经济发展的政策举措,定期通报民营经济运行情况,特别是重点政策制定、落实情况,大力支持民主党派进行协商监督。
1、建立民营经济发展信息通报制度。建议定期召开民营经济发展专题通报会,由财税、工信、发改等职能部门通报相关工作推进情况、民营经济运行情况、中小企业发展的新问题、政策落实的薄弱环节等,拓展民主党派的知情范围。
2、创新专项调研协同机制。建议党委通过制度设计,发挥非公经济工作领域的统筹协调作用。做好与职能单位沟通衔接,邀请民主党派代表人士参与人大、政协、政府、工商联等组织召开的民营经济政策措施执行情况的专项监督、企业纾困活动、优化营商环境专题会议,比如发改委向民主党派做好优化营商环境评价体系的解读。
3、健全采纳反馈机制。一是通过制度设计,做好沟通协调。围绕民营经济发展重点领域,分类建立工信、财税、金融、发改等部门联系各民主党派制度,围绕民营经济发展中的关键问题,从文件参阅、熟悉民营经济政策点位、专题会议、专项督查调研、制定产业发展规划等,进行民营经济重大政策措施出台的多环节监督,发挥政策落实的助推作用。二是制定规范程序,强化效果跟踪。按照程序加强良性互动,及时通报采纳办理情况,加强过程管理,跟踪整改实效,确保监督效果。三是建立评估机制。制定规范的评估细则,对部门配套政策措施及实施效果,按照细则,进行民主评议,形成情况通报,促进政策有效落地。
(三)建立民营经济发展特约人员监督机制
特约人员制度是民主党派民主监督的重要形式之一,建议聘用民主党派成员代表担任促进民营经济发展特约监督员。
1、建议加强有效联合。建议党委加强组织协调,联合各民主党派代表成员成立民营经济高质量发展特约人员小组。在发改、经新、科技、财政、金融、生态环保、交通执法、行政审批等领域赋予民主党派更多的特约监督职能,保障民主党派的知情、参与和监督权。建立专门协调机构,加强各方联系沟通,召开由部门和民主党派监督员、工商联等参加的联席会议,推进民营经济重点领域和关键环节的政策协同,形成促进民营经济健康发展的合力。
2、加强特约人员专业培训。举办民营经济高质量发展特约人员各类专题培训,针对对口联系工作,开展必要的专业培训;对口联系部门制定有关民营经济的重大工作安排的全过程,应向所联系的民主党派及时通报,重点监督活动邀请特约监督员参加,为特约监督员充分履职提供必要条件。
3、形成规范有序的工作机制。建议党委主导,制定《民营经济高质量发展特约监督员工作办法》,制定管理、会议等制度,规范工作程序,让监督工作依法合规,有章可循、有据可依,确保特约人员的高效参与。建议党委定期召开民营经济高质量发展特约监督员工作会议,畅达信息反映、反馈渠道,注重通报意见建议的采纳反馈情况,畅达多方交流渠道,形成合力,促进科学决策。
(四)充分发挥民主党派成员在协商民主中的监督作用
政协组织是民主党派发挥作用的大平台,建议通过更加灵活的制度设计,充分调度民主党派普通基层成员的积极性,促其发挥专业优势,围绕民营经济发展中的融资、减税降费、产业布局等重点问题,于决策前和决策中在政协开展更加广泛地民主协商。
1、健全和完善民主党派普通成员参与政协工作的机制。广泛深入了解情况是发挥民主监督作用的重要环节。一是建议通过政协制度设计,保障有代表性的普通民主党派成员参加政协活动的参与权。如邀请有专业优势的民主党派普通成员,参加工商联、政协、人大、政府等组织召开的促进民营经济发展的各项专题调研、专项督导、检查或专题会议。二是通过在政协中成立促进民营经济发展的专门组织协调机构,在促进惠企政策落实、民营经济发展、优化营商环境等有关政策的制定中,听取民主党派的意见建议。三是完善协商的内容、形式、方法、程序等规定,建立民主党派成员参与专题调研工作制度。组织和支持专业民主党派成员参与企业纾困、减税降费、营商环境评价、产业集群发展等专题调研、检查及视察活动。四是邀请代表性民主党派普通成员参加政协召开的有关民营经济政策制定咨询、宣讲解读、专题研讨、经济运行形势分析的研讨协商座谈会,定期参加研习讲座、情况通报等活动。
2、建立更灵活的协商形式。建议改进政协会议协商的形式,创造监督机会,邀请民主党派代表人士,机动灵活地参与优化营商环境、经济形势分析、产业集群发展等专题研讨、对口协商、提案办理协商,通过丰富的参与渠道,充分发挥民主协商大平台的作用,激发民主党派监督的积极性,提高监督精准度;借助联合监督,有效避免了民主党派民主监督的“单打独斗”、“侧面打听”,使监督成为发现问题、解决问题、促进政策实施的过程。
3、推进建立广泛多层次监督机制。一是灵活推进协商民主的广度,拓展监督深度。例如可邀请不担任市政协委员的民主党派成员参加政协有关促进民营经济发展的协商会议,通过会议获取政府经济决策、重点产业部署、优化营商环境、企业科技创新政策等丰富的信息,经各方探讨协商,集思广益,达成共识,提高民主党派参政议政的监督效率,达到良好的监督效果,促进科学决策和政策落实。二是完善民主党派民营经济监督成果的协商反馈机制,督促有关部门及时反馈落实情况。三是探索政协与民主党派围绕民营经济热点问题分类开展联合调研视察,支持民主党派加强监督能力建设。三是民主党派应发挥自身优势,做好有关民营经济高质量发展的专题监督衔接配合,做好政协协商。
(五)营造良好的民营经济监督环境
习近平总书记指出,各级党委要为民主党派履行职能提供支持,协助民主党派加强自身建设。各级党委应加强统一战线工作条例等理论的学习研究,加深认识,实现观念转型,完善提升政府治理体系和治理能力。加强思想引领,引导民主党派把思想和行动统一到中央对民营经济工作的决策部署上来,营造良好的中小企业发展环境。
1、规范促进民营经济发展的监督程序。一是加强基础制度建设,优化监督环境。建议制定《促进民营经济高质量发展监督细则》,明确监督的对象、范围、内容、实施步骤等,为监督提供可操作性规范。二是加强统筹协调,落实对口联系制度,民主党派在惠企政策制定落实、优化营商环境、金融支持措施、产业布局规划等方面参与协商,凝聚共识,形成促进民营经济发展的合力。三是丰富监督载体。落实统战条例,为民主监督提供多种渠道,于会议、视察、专题调研、规划制定、社情民意信息等工作中开展监督,增强民主党派监督活力,持续对中小企业和民营经济发展进行多维度多层次观察与深入调研,有计划地开展卓有成效的监督,联合推进政策落实。
2、加强支持和科学指导。把对促进民营经济发展的监督列入党委重要议事日程,加强领导、统筹安排。一是完善组织领导机制。在支持中小企业发展的政策措施制定前、实施中、实施后充分听取意见建议;制定监督办法,委托民主党派分类做好惠企政策落实、降本增效、营商环境优化等方面的专项监督,将监督结果纳入决策参考过程,从制度上确保监督结果运用。二是构建协同调研机制。充分调动多方资源,提供调研平台和机会。如建立民主党派促进民营经济发展的民主监督与工商联、人大、政府、监督、媒体社会、纪检监察等监督渠道的密切衔接,科学分工,联合调研,增强实效,形成促进政策落实的合力;在市级领导联系民营企业家活动中,为民主党派提供调研机会。三是新闻媒体应加大对统战条例的宣传解读,加强舆论引导,宣传民主党派在促进民营经济发展的各类民主监督的实践。
3、强化制度设计。加强促进民营经济发展的工作机构和工作机制建设,完善信息沟通和反馈环节。充分发挥党委组织协调、指导督促作用,明确部门责任,对口联系单位在开展民营经济重点监督检查中邀请民主党派联合进行,参与协商,共同推动政策落实,增加民主党派监督的“刚性”。
(六)创新反馈督导机制。
1、创新反馈机制。建立意见征询、社情民意信息提交后,被监督单位主动向民主党派反馈的制度。如可探索开展民主党派参与中小企业发展环境评估工作,将在评估过程中暴露的突出问题和改进建议,形成报告提交政府决策,促进政策优化,对口单位将采纳和整改情况主动向民主党派反馈。
2、围绕重点事项开展监督。建议党委委托民主党派就促进民营经济发展的重点事项开展专项监督。如各民主党派根据各自特色优势,选定优化营商环境、科技型中小微企业扶持、惠企政策落实等作为监督重点,分别成立领导小组和专业团队,下沉一线,开展监督,推动难题破解和政策落实。建立联席会议制度,定期召开通报会,民主党派通报监督情况,提出改进建议,有关单位应当定期向统战部报告结果采纳应用情况,并集中反馈给各民主党派。
3、探索更灵活丰富的督导形式。将民营经济政策落实专项监督与舆论监督相结合。加强与信访部门、舆论媒体的沟通交流,针对惠企政策实施反馈、营商环境、市场环境、法治保障等情况,收集和反映基层意愿和企业诉求,评估各类政策的执行情况,通过归纳汇总和分析,形成专项监督的评估报告。比如定期了解政务热线企业诉求情况,从分析各类问题的占比情况中找出突出矛盾,评估政策落实情况,形成情况分析;再如参与政务热线企业典型问题的联合督办,从督办过程中归纳问题,总结经验,形成专题报告,提升监督精准化水平。
以习近平总书记为核心的党中央对民主党派民主监督工作高度重视,给与大力支持,寄予厚望,提出“四新”“三好”要求,对民主监督的职能从多维度进行新诠释新定位,使得专项民主监督机制建设的紧迫性凸显。开展促进民营经济发展的民主监督工作,是新时期党委交给民主党派的一项重要任务,开辟了民主党派民主监督履职的新途径。各级党委应加深认识,加强领导,完善协商治理体系的内容形式,建立健全促进民营经济发展民主监督的组织机制,做好制度配套,充分调动民主党派发挥民主监督作用的积极性;民主党派应加强能力建设,学习关于民营经济工作的重要文件,加强惠企政策、金融、经济、法律等专业知识交流学习,切实提高参政议政基础能力,积极参与到为民营经济建言的历史洪流中。促进民营经济民主监督的运行机制还不健全,需要从组织、机制、制度、程序上加以完善。希望以上建议能为发挥民主监督作用,促进民营经济政策落地、加快中小企业发展提供商榷。
 
(本文获中国农工民主党成立90周年理论研究优秀论文二等奖。)
作者:农工党菏泽市委会课题组
课题组成员:
高 峰 农工党党员,菏泽市发改委科长
黄秀玲 菏泽市市政协副主席,农工党菏泽市委主委
包立强 农工党菏泽市委秘书长